Public Manager
04.03.2008 | Verwaltungsorganisation

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Frischer Wind durch kaufmännische Buchführung

Die Modernisierung kommunaler Verwaltungen schreitet voran. Zentraler Motor hierfür ist das Haushalts- und Rechnungswesen. Neue Planungsmodelle fördern kaufmännisches Handeln auf allen Ebenen. Bürger haben Grund zur Freude: Dies trägt maßgeblich zur Haushaltssanierung bei und steigert die Qualität vieler kommunaler Dienstleistungen.

Noch ist der Begriff überwiegend in Fachkreisen bekannt: Doppik. Der Name beschreibt ein kaufmännisches Rechnungswesen und steht womöglich für den grundlegendsten Wandel in deutschen Verwaltungen überhaupt. In jedem Fall steht er im Zentrum der Modernisierungsanstrengungen vieler Kommunen.

Lange Zeit bildete die so genannte kamerale Buchführung die Grundlage kommunalen Handelns. Sie basiert auf einer vorausschauenden Budgetplanung auf der Basis von Ein- und Auszahlungen und verzichtet auf eine laufende Gegenüberstellung von Aufwendungen und Erträgen. Kostenbewusste Beamte hatten es mit dem kameralen Planungsmodell nicht leicht, denn es bietet kaum Anreiz für sparsames Wirtschaften. Eingesparte Mittel verfallen meist am Ende des Haushaltsjahres. Zudem haben geringere Ausgaben in der Regel Budgetkürzungen zur Folge. Häufig grassiert deshalb zum Jahresende das so genannte "Dezemberfieber": Viele Organisationseinheiten schöpfen die verfügbaren Mittel vollständig aus, um sich auch im Folgejahr eine finanzielle Reserve vorzuhalten.

Kaufmännisch denken und handeln

Kommunales Tun steht zunehmend im kritischen Fokus der Öffentlichkeit. Viele Bürger wünschen sich mehr Transparenz bei der Verteilung des Haushalts und ernsthafte Anstrengungen beim Bürokratieabbau. Einige Kommunen preschen vor und demonstrieren mit Maßnahmen wie beispielsweise einem Bürgeretat mehr "Kundenorientierung". Dahinter steht nicht allein politisches Kalkül, sondern auch der Wunsch, sich als serviceorientierte und effiziente Verwaltung zu beweisen.

Die Rahmenbedingungen machen es den Kommunen allerdings nicht immer leicht. Eine stabile Einnahmensituation ist vielen Städten und Gemeinden fremd. Sie finanzieren sich hauptsächlich über die Gewebesteuer, für die überwiegend ortsansässige mittelständische Unternehmen aufkommen. Aufgrund starker wirtschaftlicher Schwankungen im Mittelstand fließen sehr unterschiedliche Beträge in die kommunalen Kassen. Zudem sind viele Ausgaben fix - hierzu zählen insbesondere die Personalkosten - und lassen sich nur schwer an Einnahmenschwankungen anpassen.

Viele Kämmerer wünschen sich Steuerungs- und Controllinginstrumente, wie sie für Firmenchefs selbstverständlich sind. Die Lösung liegt in einem kaufmännischen Haushalts- und Rechnungswesen, wie es in der Privatwirtschaft gang und gäbe ist. Hierdurch erhalten Kämmerer einen schnellen Überblick über Aufwendungen und Erträge sowie die aktuelle Ergebnis- und Vermögenssituation. Kostenstellen geben Auskunft darüber, wie einzelne kommunale Leistungen wirtschaftlich zu bewerten sind. Dies gilt für die Stadtbibliothek ebenso, wie für das Schwimmbad oder auch die Friedhofsverwaltung.

Gleichzeitig stellt dies womöglich den zentralen Schlüssel zur Modernisierung dar: So lassen sich kommunale Dienstleistungen besser der tatsächlichen Marktsituation anpassen. Das Nachfrageverhalten kann schneller wahrgenommen werden und gezielt in die Servicegestaltung einfließen. Auf diese Weise können Dienstleistungen bürgerorientierter und rentabler angeboten werden.

Viele Wege zu einem Ziel

Die Innenministerkonferenz der Länder hat sich darauf verständigt, dass alle deutschen Verwaltungen auf ein im Kern kaufmännisches Rechnungswesen umsatteln. Die Umstellung soll bis spätestens 2011 abgeschlossen sein. Aus Verwaltungsvorgängen sollen moderne Dienstleistungen werden, die wirtschaftlich und kundenorientiert zu gestalten sind.

Die Wege zum kaufmännischen Rechnungswesen sind deutschlandweit sehr unterschiedlich. Einzelne Bundesländer wie beispielsweise Bayern stellen es ihren Kommunen frei, entweder mit erweiterter Kameralistik oder Doppik zu buchen. Nordrhein-Westfalen hat die Initiative "Neues Kommunales Finanzmanagement" (NKF) gestartet und schreibt die Umstellung auf Doppik verbindlich vor. Bis zum 1. Januar 2009 müssen alle Kommunen in Nordrhein-Westfalen eine Doppik-Eröffnungsbilanz erstellen. Das Land rechnet für 2008 bereits mit einer 80-prozentigen Einführungsquote.

Bundesweit haben viele Kommunen ihre Pilotphasen erfolgreich abgeschlossen. Damit liegen fundierte Erfahrungswerte vor, von denen andere Verwaltungen heute profitieren können. Auch für kleine Kommunen wird die Einführung der Doppik einfacher. Zwar ist die erstmalige Erfassung des Vermögens aufwändig, doch weitgehend standardisierte Verfahren halten den Umstellungsaufwand in Grenzen. Neben einem wechselseitigen Austausch nehmen Verwaltungen gezielt externe Beratung in Anspruch. Häufig eignen sich dazu vor allem spezialisierte Wirtschaftsprüfer. Ihre Beratungsleistungen reichen von der Strategieentwicklung über ein effizientes Controlling bis hin zur Steuerung des gesamten Umstellungsprozesses.

Bewusstseinwandel auf allen Ebenen

Häufig empfiehlt sich in der Praxis zunächst ein Parallelbetrieb von kaufmännischer und kameraler Buchführung. So können Mitarbeiter unterschiedliche Buchungsabläufe erkennen, sie direkt vergleichen und sich Neuerungen im laufenden Betrieb einprägen. Zudem bleiben während der Einarbeitungsphase auftretende Buchungsfehler noch ohne gravierende Auswirkungen.

Ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen verändert jedoch weit mehr als die Buchführungsabläufe. Die gesamte Verwaltung muss sich einem grundlegenden Wandlungsprozess öffnen. Die Basis bildet eine dezentrale Organisations- und Führungsstruktur. Die Verwaltung wird fortan von der Leistungsseite her gesteuert und ein kundenorientierter Wettbewerb zählt zum Leitprinzip.

Positive Auswirkungen lassen häufig nicht lange auf sich warten. Mit der Umstellung auf ein kaufmännisches Haushalts- und Rechnungswesen hält in den Kommunen auch ein Bewusstseinswandel Einzug. Ein kaufmännisches Planungsmodell trägt maßgeblich dazu bei, wirtschaftliches Handeln auf allen Ebenen zu fördern. Dies ist Ausdruck einer modernen Verwaltung und kommt unmittelbar auch den Bürgern zugute.

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