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05.12.2008 | Klima- und Umweltschutz

Countdown für das Umweltgesetzbuch: Meisterstück oder teures Altpapier?

Fresenius-Konferenz diskutierte Zukunft des größten Projekts im deutschen Umweltrecht

Das geplante Umweltgesetzbuch ist in vieler Hinsicht einmalig: der gewaltige Regelungsumfang, die jahrzehntelange Vorlaufzeit, die Transparenz in der Entwurfsphase, der personelle und organisatorische Aufwand: All dies macht das Umweltgesetzbuch zum größten Projekt in der Geschichte des deutschen Umweltrechts.

Das historisch gewachsene und in viele Einzelgesetze zersplitterte Umweltrecht soll zusammengefasst werden - diese Grundidee wird von allen Seiten begrüßt. In der konkreten Ausgestaltung gehen die Interessen jedoch auseinander: Unternehmen fordern ein investitionsfreundliches Umweltrecht, das Bürokratie abbaut und Innovation fördert. Umweltschützer pochen auf Schutz von Arten und Lebensräumen, Land- und Forstwirte fürchten schärfere Bestimmungen und Eingriffe in Eigentumsrechte.
Die Wunschlisten sind in den vergangenen Monaten nicht wesentlich kleiner geworden. Das wurde deutlich auf der dritten Umweltgesetzbuch-Fachtagung am 2. und 3. Dezember 2008 in Köln, zu der die Akademie Fresenius Vertreter der Politik, Wirtschaft, Verbände und Behörden eingeladen hatte.

Die Stunde der Wahrheit für das Umweltgesetzbuch naht. Viel Zeit, Nachbesserungen zu integrieren, bleibt nicht, denn der Druck auf die Politik wächst. Zuletzt wurde Ende November 2008 auf der Umweltministerkonferenz "erneut und nachdrücklich" gefordert, das Umweltgesetzbuch (UGB) noch in dieser Legislaturperiode auf den Weg zu bringen. Ansonsten, so die Einschätzung vieler, könnte das Umweltgesetzbuch Geschichte werden, bevor es die Chance erhält, selbst Geschichte zu schreiben.

Das UGB 2009 sieht fünf Bücher vor:
Buch I mit allgemeinen Vorschriften und dem vorhabenbezogenen Umweltrecht, Buch II zur Wasserwirtschaft,
Buch III zu Naturschutz und Landschaftspflege,
Buch IV über nichtionisierende Strahlung sowie
Buch V zum Emissionshandel.
Das wichtigste und zugleich das erste, das in Kraft treten soll, ist Buch I. Nach wie vor gilt hierbei der integrierten Vorhabengenehmigung das größte Augenmerk.

Im Koalitionsvertrag wurde als wesentliches Ziel des UGB formuliert, ein hohes Schutzniveau für Gesundheit und Umwelt mit möglichst unbürokratischen und kostengünstigen Regelungen zu erreichen und so die Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu stärken. Geplant ist, die verschiedenen Genehmigungsverfahren des bisherigen Umweltrechts im Rahmen des UGB durch eine integrierte Vorhabengenehmigung (iVG) zu ersetzen. Im Sinne eines einheitlichen Verfahrensrechts soll künftig eine Behörde in einem Genehmigungsverfahren eine einheitliche Zulassungsentscheidung treffen.

Dr. Gregor Strauch, Umweltreferent beim Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), bezweifelte auf der Fresenius-Konferenz, dass die iVG in der geplanten Form der Wirtschaft großen Nutzen bringt. Insbesondere kritisierte er die materielle Zusammenführung des Immissionsschutz- und Wasserrechts. Diese sei weder vom Koalitionsvertrag gefordert noch europarechtlich vorgegeben. Außerdem verursachen laut Strauch von rund 60.000 genehmigungsbedürftigen Anlagen nach Bundesimmissionsschutz- gesetz (BImSchG) nur etwa 13.000 Anlagen industrielle Abwasserein- leitungen. Eine 'integrierte' Betrachtung sei daher nur bei gut 20 Prozent der genehmigungsbedürftigen Anlagen relevant.

Auch die Bilanz bei den Bürokratiekosten fällt eher nüchtern aus: "Die materielle Zusammenführung führt nur zu geringen Einsparungen", prognostizierte Strauch. Pro Zulassungsverfahren seien maximal 800 Euro einzusparen. Angesichts der Bürokratiekosten für einen BImschG-Neuantrag von 42.000 Euro und für einen BImschG-Änderungsantrag von 88.000 Euro liegen die Einsparquoten lediglich zwischen 0,9 und 1,9 Prozent, rechnete Strauch vor.

Grundpflichten und neue Begriffe im UGB: Neue Rechts(un)sicherheit?

Die fünf Grundpflichten des § 52 UGB I dienen einem "hohen Schutzniveau für den Menschen und die Umwelt insgesamt". Die Schutzpflicht, die Vorsorgepflicht, die Abfallvermeidungspflicht, die Pflicht zur sparsamen Wasserverwendung sowie die Pflicht zur sparsamen und effizienten Energie- und Wärmeverwendung dynamisieren die Genehmigung, denn sie sind zu jeder Zeit einzuhalten: "Insofern gibt es keinen Bestandsschutz!", betonte Dr. Hans-Jürgen Müggenborg (Rechtsanwälte Josten, Müggenborg, Weyers) auf der Fresenius-Fachtagung.
Der Fachanwalt für Verwaltungsrecht rät dem Vorhabenträger, sich rechtzeitig gegen herannahende Wohnbebauung zur Wehr zu setzen. Von der Industrie als problematisch angesehen wird auch die Einführung neuer Begriffe in der integrierten Vorhabengenehmigung. Bisher gebräuchliche Begriffe wie "Emissionen", "Immissionen" und "Umwelteinwirkungen" fallen weg, stattdessen ist von "Freisetzungen" und "Umweltveränderungen" die Rede. BDI-Umweltreferent Strauch sagte, damit werde die Rechtsprechung zu alten Begriffen entwertet; er verwies darauf, dass die Verfahrensdauer bis zu einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts etwa zehn Jahre betrage. Strauch: "So entstehen Unsicherheiten im Genehmigungsverfahren und Investitionsentscheidungen werden verzögert oder verhindert.

Zwischen Hoffen und Bangen: Das UGB im Behördenvollzug

Regierungsdirektor Achim Halmschlag (Bezirksregierung Köln) erklärte auf der Fresenius-Fachtagung, die geplante Umweltrechtsreform rufe bei den Behörden ähnliche Hoffnungen und Befürchtungen hervor wie bei den Unternehmen. Der "Vorschriftendschungel" des derzeitigen Umweltrechts müsse übersichtlicher und integrativ gestaltet werden. Der behördliche Vollzug wünsche sich als "Handwerkszeug" einen schlüssigen rechtlichen Rahmen - nur so seien "administrative Effektivitätsgewinne" möglich.
Mit dem UGB solle nicht das Rad neu erfunden werden, man dürfe nicht über das Ziel hinausschießen: Es reiche aus, das vorhandene Umweltrecht zusammenzu- fassen und aufeinander abzustimmen - also zum Beispiel das wasserwirtschaftliche Ermessen in die gebundene Vorhabengenehmigung zu integrieren. Das UGB solle aber keine neuen Zulassungstatbestände kreieren, forderte Halmschlag.
Mit Blick auf die integrierte Vorhabengenehmigung äußerte er eine differenzierte Meinung: Das Wasserrecht sei nicht wie das Immissionsschutzrecht systematisiert und beim wasserwirtschaftlichen Ermessen fehlten Vorsorgewerte. Außerdem dauerten Wasserverfahren oft länger. Dennoch: "Bei einer Verbindung der Regimes kann man voneinander lernen, eine Angleichung oder zumindest eine Annäherung ist im Vollzug möglich", hofft Halmschlag.

Die Tagungsunterlagen mit den Skripten aller Vorträge der Fresenius Konferenz können zum Preis von 295,- EUR zzgl. MwSt. bezogen werden.

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